2008年全球金融危机后，如何应对内外部冲击并防范货币金融危机的发生，成为摆在各国政策制定者面前的一个重大挑战。2010年11月，二十国集团（G20）领导人在首尔峰会后发表宣言，首次提出了全球金融安全网这一概念，呼吁建立和加强相关制度和机制，努力构建一个更稳定、更具韧性的国际货币体系。过去十多年里，全球金融安全网在促进全球金融稳定方面发挥着日趋重要的积极作用。
一、全球金融安全网的现状及其局限性
所谓全球金融安全网（Global Financial Safety Net, 简称GFSN），是指为各国防范和应对冲击和危机设计的制度性安排，具体包括四个层次，即本国央行持有的国际储备、中央银行之间的双边货币互换机制、区域性（或集团性）货币合作安排以及IMF的流动性贷款机制。
自全球金融危机以后，受美联储货币政策调整和其他突发性因素的影响，国际资本大规模流入和回撤新兴市场经济体的情况经常发生，导致后者货币大幅度贬值甚至陷入货币危机。面对频繁的冲击与危机，在各国货币当局及国际金融组织的努力下，全球金融安全网的规模不断扩大。据统计，截至2023年年底，全球金融安全网总规模占全球GDP的16.9%（IMF，2024）。另据IMF最新出版的《2025年涉外经济部门报告》统计，自2000年以来，全球国际储备总额增加了6倍以上，于2023年底达到14.5万亿美元。与此同时，其他三个层次的规模增加了近20倍，达到了4.5万亿美元的水平（IMF，2025a）。这一显著增长主要反映了全球金融危机期间的双边互换协定金额大幅提高、欧洲主权债务危机时期的稳定性安排、近年来明显增多的人民币双边互换安排以及IMF贷款能力较大幅度的提升。
需要指出，全球金融安全网这四个层次的重要性并不相同，并且都存在一定的局限性。目前，本国的国际储备在全球金融安全网中占比高达79%，是各国进行危机应对的第一道防线，也是一国可以完全自主掌握的部分。但是，对于一个国家来说，究竟应该持有多少，长期以来一直是个有争议的话题。如果规模过小，在应付危机冲击时根本不足以有效发挥作用；如果规模过大，在正常时期意味着高昂的机会成本、汇率风险甚至制裁风险（正如2022年初以来俄罗斯所遭遇的）。另外，从全球范围看，国际储备的分配在客观上是不尽合理的，即少数贸易顺差国拥有了其中的绝大部分，而大量真正需要这一层次安全保障的中低收入国家则拥有极为有限。
在过去20多年，双边货币互换协定的作用显著提升，规模也大幅增长。在本世纪初，这一层次的安排在数量上仅仅是零星存在，但经过2008年金融危机和新冠疫情，情况发生了极大变化。截止2021年，全球范围内双边互换协定的数量已经超过180个。疫情结束后，由于部分协定到期后未续签，2023年底数量降至150个左右，但规模依然高达2万亿美元，大约占全球金融安全网总规模的9.1%（IMF, 2025a）。值得注意的是，自美国次贷危机爆发之后，美联储签署了一系列双边互换协定，在全球金融安全网方面的作用显著提升。2007-2008年期间，美联储与14家外国央行达成临时美元流动性互换安排，意在维护全球美元流动性的稳定供应。2013年10月，美联储、欧央行、英国央行、日本央行、加拿大央行和瑞士央行把临时双边流动性互换协议转换成长期货币互换协议。新冠疫情爆发后，美联储宣布延长与澳大利亚、巴西、韩国、墨西哥、瑞典、丹麦、挪威、新西兰央行和新加坡金融管理局九家央行的货币互换协定，并给予其300亿至600亿不等的流动性额度，以缓解可能出现的流动性紧张局面。另一个值得注意的是，自2009年以来，为推进人民币国际化，中国人民银行也与其他国家的中央银行大量签署双边互换协定。截止2025年6月30日，中国人民银行共与43个国家和地区的中央银行或货币当局签署过双边本币互换协议，其中有效协议32份，互换规模超过4.5 万亿元人民币（中国人民银行，2025）。需要说明的是，双边货币协议尽管使用约束较少，但其签署在一定程度上受到双边关系和地缘政治因素的影响，且实施过程透明度较低。
区域性（或集团性）的流动性安排，属于区域或集团内经济体之间的互助性危机应对和防范机制，在全球金融安全网中也发挥着一定的积极作用。目前，已设立的此类安排覆盖了亚洲、拉美、欧洲和中东等地区，主要包括由东盟十国、中国、日本和韩国（即“10+3”）共同签署的清迈协议多边化机制（CMIM）、欧洲稳定机制（ESM）、阿拉伯货币基金（AMF）、拉丁美洲储备基金（FLAR）和金砖国家应急储备安排（BRICS CRA）等。据估计，这一层次规模在1万亿美元左右，大约占全球金融安全网总规模的5%。此类安排的一个重要特点是使用频率较低。除了欧债危机期间，欧洲稳定机制曾发挥过重要作用以外，其他安排多数仅仅在名义上存在，很少被实际动用，其中包括清迈协议多边化机制和金砖国家应急储备安排。其所以如此，部分原因是这些安排存在着较多的使用限制，与IMF的流动性贷款相比并没有显著的优越性。
IMF的流动性贷款在全球金融安全网中具有核心地位，尽管其规模仅占总量的5%左右。这是因为，IMF的流动性贷款代表着所有成员国对危机国家的救助态度，在给予贷款的同时常常会提供政策建议，且具有“最终贷款人”的角色。在某些时候，IMF的贷款决定对于区域性贷款安排还具有引导作用。不过，由于IMF的贷款常常附有比较苛刻的政策改革要求（conditionality），而且向IMF申请贷款本身对于危机国来说具有某种耻辱感（stigma），因此，很多时候危机国家会倾向于放弃向IMF寻求资金救援。另外，IMF的救助资金数量也相对不足，常常不能满足大规模救助资金的需要。譬如，2020年新冠疫情发生之初，大约有一半的成员国向IMF表达了寻求资金支持的愿望，累计约2.5万美元，但IMF最多能够提供1万亿美元，缺口巨大。在经过2023年的第16轮份额总检查后，如果整体扩容计划能够顺利完成，那么IMF的贷款能力将增加50%。然而即便如此，由于近年来全球债务水平持续上升，IMF的贷款能力占全球债务总额的比重实际上是下降的。据IMF测算，该比重从2000年的1%已下降到目前的大约0.5%（IMF, 2025b）
需要说明的是，尽管全球金融安全网的四个层次相互独立，但实际上在较大程度上又是相互支持和相互补充的。在遇到大规模全球性经济和金融危机时，任何一个层次的安排都无法独立完成其使命，必须从国别、双边、区域和全球层次共同应对。另外，在危机期间，一国宏观经济政策的正确选择至关重要，在一定程度上可以被看成是广义的全球金融安全网的组成部分。
二、如何加强和完善全球金融安全网？
过去20多年，全球金融安全网取得了显著扩张，也成功缓解了很多次经济与金融危机。但是，鉴于全球债务的快速积累、地缘政治冲突的持续发展、全球增长速度的整体趋缓、国际生产贸易网络的碎片化、数字时代国际金融市场风险的快速传递以及气候变化加剧所产生的不确定性，要想在未来一个时期保持全球金融体系的稳定无疑依然是一个巨大的挑战。IMF研究人员近期所做的一项模拟测试显示，如果全球再次发生大规模的国际资本流动逆转，那么，为了应对危机所需要的全球金融安全网资源将超出2008年全球金融危机时期的50%以上（IMF, 2025b）。毫无疑问，加强全球金融安全网建设仍将是一项十分紧迫和重要的任务。为此，我们试提出三点建议。
首先，继续增强IMF的危机应对能力，更好地发挥其在全球金融安全网建设中的核心作用。2010年，IMF进行了第14次份额总检查，决定总份额增加一倍，并将超过6%的份额转移到有活力的新兴市场国家。这是一次比较成功的积极调整，不仅显著增强了贷款能力，而且提升了包括中国在内的新兴市场经济体的份额，促进了IMF治理结构的完善。也正是在这项改革方案生效后，中国成了IMF第三大股东。遗憾的是，2020年结束的第15次份额总检查在份额调整方面没有取得进展。如前所述，2023年底第16次份额总检查结束后，IMF决定将份额普遍提升50%。相对于未来可能进一步扩大的贷款需求，IMF应该继续增加其份额总规模，并且再度提升中国等新兴市场经济体的份额比例，从而继续改善发展中国家的代表性。
与此同时，IMF应该考虑定期（如每两年一次）增加其SDR的分配，从而增加成员国的国际储备规模。2009年和2021年，IMF先后两次大幅度增加SDR的分配，金额分别高达2500亿美元和6500亿美元等值，对于危机的缓和发挥了重要作用。如果IMF能够定期大幅度增加SDR的分配，不仅可以提升成员国（特别是发展中国）应对流动性危机的能力，而且可以推动美元为中心的国际货币体系的改革。
其次，加强和完善区域性货币合作安排。在全球性安排难以提供足够贷款资源的情况下，加强和完善区域性安排就显得十分重要。后者不应也不会替代前者，但可以成为前者的有益补充。从历史经验看，每一次重大国际金融危机的发生，都会催生区域性货币合作安排的建立和发展。譬如，亚洲金融危机和欧债危机分别催生了欧洲稳定机制和清迈倡议及其多边化。但是，一旦危机过去，这些机构的发展就会相对放慢。相比而言，相比欧洲稳定机制,清迈倡议多边化需要更多的突破和提升。从2010年至今，清迈协议多边化机制已经经历了十多年的发展，尽管在扩大互换金额规模、降低与IMF条件性的挂钩比例、成员国宏观经济监测等方面都取得了较大的进展，但在机制化和资金投入实际到位等方面仍然没有进展。东盟和中日韩（即10+3）应该继续积极推动相关的改革进程，以便提升清迈协议多边化机制的实际成效。另外，应考虑在清迈协议多边化机制的基础上，逐步推进亚洲货币基金组织（AMF）的设立。尽管鉴于亚洲地区地缘政治生态现状，这一倡议不可能在短期内变成现实，但中国应该对此做出更加积极的姿态。具体可以考虑在10+3框架下成立研究小组，逐渐予以推进。
最后，稳步增加人民币双边互换协定的数量，积极推进人民币流动性安排。如前所述，自2009年以来，中国人民银行与43个国家的中央银行签署过双边互换协定，累计金额高达4.5万亿元。这些协定为签约国家渡过货币金融危机提供了及时帮助，并已成为全球金融安全网的一个重要组成部分。展望未来，中国人民银行可以在适当的条件下，与更多国家的中央银行签署这类协定，以帮助有关国家防范和应对可能出现的流动性困难。
2022年6月25日，中国人民银行与国际清算银行签署了参加人民币流动性安排(RMBLA)的协议。这一安排是由国际清算银行发起并设计的一项金融制度性安排，旨在通过构建储备资金池，在金融市场波动时为参加该安排的央行提供流动性支持。首批参加方包括印度尼西亚中央银行、马来西亚中央银行、香港金融管理局、新加坡金融管理局和智利中央银行以及中国人民银行。一些来自亚洲、非洲和拉丁美洲的其他经济体也有意加入此安排。目前，RMBLA至少可以为参加方提供累计1800亿元的人民币流动性支持，其中包括各方认缴的合计900亿元人民币或等值美元，以及通过抵押流动性窗口提供的900亿元等额流动性借款。作为核心参加方，中国人民银行可以积极推动这一安排在规模和数量上的扩大。
值得指出的是，无论是中央银行双边互换协定还是人民币流动性安排，都是中国在参与全球金融治理、加强全球金融安全网建设方面所做出的重要努力。在当前和未来一个时期，由于特朗普政府正在试图对国家安全战略进行重大调整，美国的全球领导地位有可能面临更多新的考验。在此时代背景下，中国理应在维护全球金融安全方面做出更为积极的贡献。实际上，这方面的进展对于人民币国际化同样具有非常重要的积极意义。
参考文献：
l IMF (2024): “External Sector Report (2024): Global Imbalance Receding”, July
l IMF (2025a): “External Sector Report: Global Imbalances in a Shifting World (2025)”, August
l IMF (2025b): “The Global Financial Safety Net — A Stocktaking”, October
l 中国人民银行（2025）：《人民币国际化报告（2025）》
（作者为中央财经大学金融学院教授、国际金融研究中心主任，中国世界经济学会副会长，中国金融学会常务理事，鸿儒金融教育基金会理事长。本文即将发表于《中国外汇》2026年第1期）
编辑：周鹤罡
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