《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出了“十五五”时期高质量发展取得显著成效等七大主要目标。在复杂多变、不确定性因素增多的发展环境下，要想实现这些目标，需要多方面的坚实努力。其中，保持合理的经济增长速度至关重要，因为增长是“硬道理”，是解决其他问题、实现其他目标不可或缺的基本条件。

为了保持合理的增长速度，未来五年必须努力完成两大战略任务，即推进科技创新和深化结构性改革。如果将经济增长比作一辆幸福单车，那么，科技创新和结构性改革就是这辆单车的两个轮子。

一、大力推进科技创新，为中国经济增长提供支撑

从1980年到2010年这三十年，中国经济取得了年均9%-10%的高速增长。支撑这一时期高增长的主要因素包括：改革开放特别是加入WTO 后带来的制度变革与开放红利、低廉的劳工成本、较高的国民储蓄率、较低的环境成本，以及所谓“后发优势”即对外国先进技术的大量引进、借鉴和模仿使用等等。展望未来，这些因素中的大部分有可能不复存在。中国经济增长必须更多地依靠科学技术创新这一新的支撑力量，并将技术创新与制度创新、管理创新和认知创新结合在一起，实现资源配置和全要素生产率的不断提升。

1.科技创新是支撑经济增长的主要途径

第一，科技创新是提高全要素生产率的重要保障。所谓全要素生产率，是指在除去劳动和资本两大生产要素后，其余要素如技术、管理、组织方式和体制机制等因素对产出的综合贡献程度。近年来，由于多方面原因，我国的全要素生产率波动比较大，总体呈下降趋势。与发达国家相比，我国全要素生产率对GDP增长的贡献也相对不足（发达国家一般超过50%，而我国仅30%左右）。未来五年，伴随着人口老龄化、逆全球化不断加深，要想保持每年4%-5%的经济增速，还是有一定压力的。科技创新，是提升全要素生产率的重要途径，也是实现增长目标的重要保证。

第二，科技创新是实现我国科技自立自强的关键。长期以来，我国积极引进国外的先进技术，显著缩小了我国与发达国家之间的技术差距，在部分领域还取得了领先地位。但是，2017年以后，伴随着中美经贸冲突的不断升级，特别是美国联合其他发达国家对我国进行了技术封锁，我国部分技术进口依赖程度较高的行业和企业受到了显著影响，“卡脖子”现象已经成为一个非常突出的问题，并在一定程度上拖累了经济增长目标的实现。正因如此，“十五五”时期经济社会发展的主要目标之一，是我国的科技自立自强水平大幅提高，而实现这一目标的关键在于大力推进科技创新。

第三，科技创新可以驱动我国经济结构的转型与升级，促进现代化产业体系的建立和完善。未来五年，当人工智能、工业互联、量子计算、机器人技术等新技术在生产线上获得越来越广泛的应用后，我国的制造业将进入一个全新的发展阶段，真正实现从制造大国向制造强国的转变。新能源、新材料、高端装备、精密仪器、生物制药等战略性新兴产业将持续发展。同时，在数字化、智能化、绿色化的总体战略引领下，传统产业和服务业也将不断升级。

第四，科技创新可以催生新业态、新型组织方式，大大提升生产效率。过去十多年，在产业数字化和数字产业化的推动下，我国的平台经济、共享经济、零工经济等新业态蓬勃发展。阿里巴巴、腾讯、京东、字节跳动等科技巨头构建了庞大的数字生态系统，创造了数百万就业岗位，促进了中小微企业的发展。新业态和新型组织方式的发展，已成功诠释了由熊彼特最早提出、后经2025年诺贝尔经济学奖得主阿吉翁等人模型化的“创造性破坏”（Creative Destruction）理论——科技创新可以极大地提升生产效率，进而促进经济增长和社会发展。

2.科技创新引发新的挑战

当然，科技创新对于经济的影响并非仅仅意味着提升效率和促进增长，也会带来一些挑战。

第一，“创造性破坏”有可能引起经济波动和结构性失业。当新产品、新产业和新业态出现时，旧产品、旧产业和旧业态就会面临被替代的风险。譬如，数码相机的问世，迅速颠覆了摄影胶卷生产和冲印行业；网上零售的兴起，导致不少超市和社区便利店关闭；新能源汽车的快速发展正在对传统燃油车及其零部件生产形成颠覆性冲击。

未来，伴随人工智能应用范围的扩大，越来越多的就业岗位或将面临被人型机器人或智能体替代的风险——这既包括各种机械性的体力劳动岗位，也包括依赖推理能力的专业岗位，如审计、会计、医疗、咨询、教育等领域。当然，在这个过程中，也会创造新的就业岗位。但总体上，被替代的岗位规模将显著超过新增岗位数量。关于AI对经济的影响，近来在国内外引发很多讨论，值得我们高度重视。我们可以从短期、中期、长期三个视角去评估。短期内，AI可能造成虚假信息泛滥等问题，中期主要是冲击就业市场，长期则可能带来难以预判的深远变革。据报道，近两年硅谷因AI技术的应用已造成高达十几万人的裁员规模。由此可见，“未来已来”，中期就业冲击的影响已经提前来临。

第二，引发新的监管和伦理问题。有关研究显示，一些大型平台企业存在强制“二选一”、大数据“杀熟”、低价倾销、强制搭售等不正当竞争行为，扰乱了正常的市场秩序，严重损害了普通消费者的利益。同时，在数据安全、隐私保护等方面也存在漏洞。人工智能的快速发展和广泛应用更是带来了许多伦理问题，涉及隐私保护、算法偏见、透明度、公平公正等多个方面。

第三，造成区域、行业和个人发展的不平衡。由于科技创新资源主要集中在沿海发达地区和部分行业，如果不能进行合理的统筹规划，区域和行业之间的发展不平衡和收入差距就有可能扩大。在这方面，数字鸿沟是个比较突出的现象。所谓“数字鸿沟”（Digital Divide），是指不同地区、行业、企业个人之间，由于对信息和网络技术的拥有水平、应用程度和创新能力存在差别而造成信息落差，贫富差距呈现扩大趋势。譬如，由于掌握和运用信息的机会不同，城乡居民所获得的发展机会可能就有差距，收入差距也会扩大。从行业来看，零售、文娱、金融等领域的企业数字化程度可能高于一些制造业和资源性行业，这种差距也会导致不同行业之间的发展机会和盈利水平差距扩大。

对于以上这些挑战，有关方面需要通过加强经济社会发展规划、就业引导和职业培训、财政转移支付、行业合规监管和完善相关法律法规等措施进行应对。在某些领域，如果AI对就业在短时间内产生过于剧烈的冲击，应考虑进行适当限制，放缓AI的发展速度。只要应对得当，上述挑战有望得到控制和缓解。

3.促进科技创新的政策举措

科技创新对经济发展的积极作用远大于挑战。为了更好地提升科创水平，充分发挥其积极作用，我国应努力做好以下几个方面的工作。

第一，加大基础研究投入。尽管我国近年来基础研究投入增速较快，但总体上和主要发达国家相比还有较大差距。政府应大幅度提高基础研究经费投入，同时积极鼓励企业和社会资本参与基础研究，为科技创新提供持续的动力。第二，优化人才培养和引进机制。应继续推进高等教育改革，努力培养具有创新精神和实践能力的优秀人才。同时，积极引进海外高端人才，为科技创新提供更多、更为全面的智力支持。第三，不断完善科技创新管理体制。通过政策引导和市场机制相结合的方式，激发企业和科研机构的创新动力。对于发达国家在科创发展和管理方面的成熟经验，应兼收并蓄，努力构建既符合国情又能与国际接轨的科技创新管理体系。第四，加大金融对科技创新的支持。鼓励各类金融机构做好“科技金融”这篇大文章。大力发展私募基金、风险投资，加强科创板、创业板和北交所建设，充分发挥资本市场在服务科创企业中的重要作用。第五，营造崇尚科学、开放、包容的创新文化。应建立和完善“容错”机制，保护企业家（包括国有企业家）勇于承担风险的创新和创业精神。第六，强化知识产权保护。努力保障科技创新者的合法权益，为企业和研发人员营造良好的法制环境。

二、积极推动结构性改革，以更有活力的体制机制为经济增长奠定基础

所谓结构性改革，是指对影响经济运行的体制机制和监管规则进行改革，通过创造良好的制度环境促进经济持续稳定增长。与逆周期调节的宏观经济政策不同，结构性改革具有跨周期性，影响更为持久和长远。结构性改革对于经济增长之所以具有非常重要的意义，是因为在资本和劳动等生产要素的供给相对稳定甚至趋于下降时，能否有效使用这些要素就变得非常关键。与科技创新一样，结构性改革也是影响全要素生产率的主要因素之一。

1.结构性改革的重要性和主要内容

国际货币基金组织的一项研究显示，成功推进结构性改革，将显著提高中国的全要素生产率，从而大大提升未来一个时期的经济增长潜力。根据这项研究，2022-2037年期间，如果中国能够成功进行结构性改革，就可有效延缓经济增长放慢的趋势，即从2022年的4.5%下降至2037年的4.1%；否则，2037年的增长速度将下降为2.4%，比成功进行改革的情形下低了1.7个百分点。

“十五五”时期，我国结构性改革的重点仍然是更好地发挥市场机制的作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，消除企业进入和退出市场的不合理障碍，减少政府对企业的不必要干预，让市场在资源配置中发挥决定性作用；同时通过有效监管维护市场秩序，阻止垄断和不正当竞争，克服市场失灵。换言之，要真正实现“有效市场”和“有为政府”高度统一。

结构性改革涉及很多方面，基本覆盖逆周期调节以外的所有领域。除了与经济活动直接相关的领域，如公共财政制度、货币金融体系、产业政策、收入政策、就业政策和社会保障制度等，还包括与经济活动有关的其他领域，如科技研发和教育、环境生态保护、人口生育制度、户籍和迁移制度、区域发展和城市管理以及公共治理等。这些领域的改革需要兼顾效率和公平。总体而言，成功的结构性改革要求所有相关领域的体制机制变革和政策调整具有一致性，最终能够有助于全要素生产率的提高，有助于经济增长潜力的提升。同时，改革还需要具有时间维度的一致性和连贯性，轻易改变或收回已经做出的变革，会削弱当局或政策制定者的公信力，从而影响改革的可持续性。在实施层面，由于很多改革会影响一些群体的既得利益，因此，必须增强信息透明度，并做好与有关方面的沟通与交流。

2.结构性改革与有效扩大内需

近年来，受新冠疫情冲击、房地产市场持续深度调整以及中美贸易摩擦加剧等因素的影响，扩大内需的紧迫性显著上升。作为应对，在“稳中求进”的基本方针下，决策层出台一系列宏观经济刺激措施，包括增发特别国债、地方专项债和超长期特别国债，降低中小企业税费负担等积极的财政政策，以及降准、降息等适度灵活的货币政策。这些举措对于扩内需、稳增长产生了一定的积极影响，但总体上看并未完全达到预期目标。

扩大内需仅仅依靠宏观经济政策刺激是不够的，必须辅之以各种结构性改革举措，因为无论是消费不足还是投资乏力，都有深层次的结构性原因。展望未来，如果经济增长继续面临下行压力，失业情况不能得到有效缓解，居民收入增长缓慢，那么预防性储蓄需求就不会下降，消费提振就将继续面临较大挑战。通过积极的财政政策，降低中小企业的税费负担，为增加就业和提高居民收入创造条件，是提振消费的重要途径。政府对部分产品实施“以旧换新”等消费鼓励政策也将产生一定的积极作用。但应该看到，只有加快社会保障体系的改革，扩大其覆盖面，才能更为有效地降低居民的预防性储蓄倾向，从而提升其消费意愿和能力。同时，通过公共财政体系和初次分配制度的改革，大幅度提高居民可支配收入，将是提振消费极为关键和有效的途径之一。另外，适应我国经济增长转型和高质量发展的总体趋势，通过建立健全激励机制，发展服务消费、培育新型消费、倡导绿色低碳消费，对于扩大消费也将产生积极作用。

鼓励投资仍然是扩大内需的重要抓手。实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，支持各种新型基础设施项目（如人工智能、大数据中心、工业互联网和特高压等）建设，可以有效提升投资需求。截至2023年末，我国常住人口城镇化率大约为65%（户籍人口的城镇化率仅为48%），明显低于发达国家85%左右的平均水平，甚至低于一些同等收入水平的发展中国家。加快城市基础设施建设（如大规模城市地下管道改造项目），提升各种新型城市化功能，加强都市圈建设，促进城乡一体化融合，同样可以产生巨大的投资需求。然而重要的是，这些投资需求的成功实现，需要包括户籍制度在内的各种体制机制改革提供支撑；否则，很难保证这些投资能够实现并取得预期成效。

我国民营企业在维持经济增长、创造就业岗位、增加税收收入、推动技术创新和扩大市场主体等方面的重要性有目共睹。但是，由于在市场准入、公平竞争、融资安排和法律保护等方面还存在一些不平等待遇，部分民营企业投资信心不足，投资意愿低落。2023年7月19日，《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》发布，围绕持续优化民营经济发展环境、加大对民营经济政策支持力度、强化民营经济发展法治保障、着力推动民营经济实现高质量发展等方面提出了31条政策措施。如果这些结构性改革措施能够得到及时有效的贯彻落实，那么，民营企业的投资有望回升反弹，并成为扩大内需的重要支持力量。

3.结构性改革与新发展格局的形成

“十五五”时期，由于地缘政治冲突和大国博弈形势严峻，加上经济全球化很难回到过去，我国的总体经济发展将更多地依靠超大规模的国内市场。因此，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局十分必要和紧迫。

然而，新发展格局的形成并不容易。从国内大循环来看，最大的问题是至今尚未形成国内统一大市场，不同地区之间在商品、人员、资本和其他生产要素的流动方面并不能做到畅通无阻，还存在市场割裂和地方保护主义情况。造成这种局面的原因主要是体制性的。由于地方政府对经济增长、就业和民生等负有直接责任，且中央对地方的政绩考核也主要集中在GDP、预算收入、外资和外贸等经济指标上，因此，地方政府倾向使各类要素聚集在本地，少流向其他地区。为了构建国内统一大市场，应当积极推进结构性改革，适当减少地方政府在经济运行中的直接参与和相关责任，优化对地方政府的激励机制，特别是改变以GDP增长和公共预算收入为核心的政绩考核体系。同时，积极探索建立地方经济社会政策趋同性考核指标。

从国内国际循环相互促进角度看，结构性改革同样非常重要。国内大循环为主并不意味着不需要推进国际循环，相反，我国还需要通过对外贸易和跨境投资等方式，继续积极参与和推进经济全球化进程。尽管随着我国经济总量的扩大、经济结构的调整和国内大市场的发展，未来我国的对外贸易依存度（即外贸总额占GDP的比重）可能会进一步下降，但这并不意味着制度性开放程度应该降低。近年来，中央反复强调扩大制度型开放，推动降低外国商品和资本进入国内市场的壁垒和限制。通过高水平制度型开放，中国可以继续深度参与国际经济大循环，也可以为国内经济增添活力。当更多的外国商品和生产要素参与到国内的生产、流通、分配和消费过程之后，我国超大国内市场规模的优势会得到更好的发挥，国内经济大循环也将变得更有效率。此外，扩大对外开放还可以提高国内市场制度、规则和标准的科学性、合理性以及国际接轨程度，从而为国内经济大循环提供制度设计上的借鉴。

（作者为中央财经大学金融学院教授、国际金融研究中心主任，中国世界经济学会副会长，中国金融学会常务理事，鸿儒金融教育基金会理事长。本文为作者根据在“第二十届中国经济论坛”上的讲演整理修改而成，即将发表于2025年第12期《现代金融导刊》）

编辑：周鹤罡

初审：陶坤玉

审核：苟琴