【编者按】2022年12月11日，由中央财经大学金融学院、中央财经大学国际金融研究中心、中国全球经济治理 50 人论坛、《国际经济评论》编辑部共同主办的“第十届亚太经济与金融论坛”在北京成功举办。本届论坛主题是“高水平对外金融开放与人民币国际化”。会议特邀丝路基金有限责任公司董事长、中国人民银行国际司原司长朱隽女士围绕高水平对外金融开放的进程与监管问题发表了演讲。本文根据演讲内容整理，并经本人确认。
丝路基金有限责任公司董事长、中国人民银行国际司原司长朱隽
美欧国家滥用经济金融制裁
自从中美爆发贸易战，国内关于开放和安全的讨论也出现了一波热潮，甚至有声音质疑金融对外开放是否影响了国家金融安全。自2015年以来，逆全球化和保护主义兴起，西方社会民粹主义盛行，实际上是因为全球化使其感觉到利益受损，从而涌现出一系列经济上的保护主义做法，比如提高关税、出口管制与禁运，以及泛化国家安全概念的投资审查等，其中国家安全概念的投资审查用得越来越多。最近两年美国西方出现的很多产业政策，都具有显著的保护主义特征，尤其是前一段时间大家热议的美国芯片法案，其实是从技术上对中国竖起“小院高墙”。美国采用的一些极端经济金融制裁手段，原来主要用在一些小型经济体上，比如北朝鲜、伊朗、委内瑞拉、古巴等，但“俄乌冲突”以后，俄罗斯已经被欧美列入制裁名单，近年来中国也有部分个人和企业被列入制裁的范围。这种经济金融制裁和其它保护主义的手段已经被欧美国家越来越多地采用，其本质是利用其在国际经济金融体系中的优势地位，为自身政治和外交利益服务，进而遏制和打击敌对国家——这已经成为他们一个重要的政策工具。
我们简单看一看美国实施单边金融制裁的案例。比如2020年美国出台了针对香港特区的《香港自治法案》，里面有十条措施跟金融制裁相关，即对所谓违反香港自治的个人、实体以及开展重大交易的金融机构进行制裁，比较重要的一条措施是引入美国“次级制裁”的威胁。“次级制裁”是指如果和这些名单上的实体和个人有重大金融交易，也要被美国连带制裁。更厉害的“次级制裁”就是名单上的这些金融机构和个人如果有实质控制权的机构，例如控股超过50%，那么这些机构也是要被连带制裁。这些做法对当时在港经营的金融机构，包括中资和外资银行，都造成了极大的负面的冲击。
虽然截止目前还没有一家金融机构因为香港的问题而受到制裁，但《香港自治法案》的出台实际上是美国滥用自己的经济金融特权的典型案例。研究发现，《香港自治法案》的有关表述是有意模糊的，即从法律语言本身来看，其具体含义是无法准确理解的，这种有意模糊将迫使金融机构和美国当局就具体问题进行沟通，比如如果我被制裁了，那么和我进行交易的小股东是否会受到影响？这些自主裁决权是掌握在美国政府手上的，表述上的有意模糊给了美国在实施制裁中极大的自主权，当其想制裁某个国家或者想对某个国家施加某种政治外交压力的时候，便会利用这个武器实施单边制裁。除了香港之外，美国也曾以人权为由进行涉疆制裁，范围涉及新疆许多家机构，包括他们持股50%以上的机构也都适用于“次级制裁”。“次级制裁”措施进一步扩大了金融制裁武器化的威力，极大地冲击了金融机构业务，金融机构要不要给这些实体提供金融服务，成为他们面临的一个严峻问题。
今年“俄乌冲突”以后，不仅是美国，欧盟也对俄罗斯实施了更加严厉的制裁，最近出台的已经是第九轮制裁措施，对包括俄主要金融机构实施了冻结资产、禁止交易的制裁措施，对俄主权机构、个人和实体实施投融资限制，而且把俄罗斯重要和主要的银行踢出SWIFT系统。实践中，这种经济金融制裁的武器化对小型经济体更容易达到打击目标，对大型经济体制裁效果可能不是那么尽如人意，但也会对其经济金融造成很大困难。
发达国家加大了外资进入的审查力度
数十年来，欧美发达国家在对外经济金融活动中一直十分注重维护本国经济安全和海外利益。美国的海外利益保护领域立法体系非常成熟，比如他们通过了《对外投资法》、《海外反腐败法》、《对外援助法》、《经济合作法》等等。这些举措有效保护了美资企业在海外经营的利益。与此同时在多边领域和诸边领域，美欧也主导了自由贸易协定和多双边投资协定规则的谈判和确立，建立起包括国民待遇、最惠国待遇、市场准入原则等投资自由化标准，保护自己的金融机构顺理成章地进入他国市场。此外，美欧国家还主导建立了多边争端解决机制，通过仲裁的方式来解决国际贸易和投资争端。美欧把自身的政策理念和偏好映射在国际经济治理的规则中，维护跨国公司的海外利益。
发达国家维护本国国内市场利益的另外一个方面，就是对外资进入本国市场进行管理。近年来，以美国为代表的国家强化了安全审查的机制。2018年特朗普上台后，便对《外国投资风险审查现代化法案》进行了修正，将其融入到美国外资投资委员会（CFIUS）的安全审查机制中。2018年新法案的出台，显著降低了对中资机构的审查门槛，从以往的一年若干起针对中资的投资审查，发展到现在的每年大约上百起投资审查案例。考虑到向CFIUS申请审查并获批准的不确定性，有不少中资企业赴美投资时，在进入申请阶段或者审批阶段，就已经被迫主动退出。
2020年开始，欧盟建立起新的FDI审查条例，英国也出台了国家安全和投资法案，日本去年也在酝酿出台新的外资投资审查法案，以上种种都表明发达国家已经行动起来了，严格审查外资进入本国市场。这些国家在相关政策法案中，非常明确地提出禁止投资的领域，并对进入本国市场的投资实施穿透性监管。
保护主义导致的后果
上述的这些保护主义措施不可避免地对各国的经济金融活动产生重大影响。首先是会加速产业链的短链化、友岸化及分裂化，引发全球割裂式竞争，使得全球化被迫向区域化方向发展演变。其次，降低了全球资源配置效率，不利于公平竞争，对受到影响的个别主权国家来说肯定会影响其全球化进程，影响其经济金融发展进程，甚至在受到制裁的情况下，还会冲击这些国家经济金融稳定，削弱市场预期。
保护主义下的中国方案
习主席在今年博鳌亚洲论坛上提出了全球安全倡议，其中有两条尤为重要：第一，要坚持遵守联合国宪章的宗旨和原则，摈弃冷战思维，反对单边主义，不搞集团政治和阵营对抗；第二，涉及到制裁问题，双方要通过对话协商与和平的方式来解决分歧和争端，不搞双重标准，反对滥用单边制裁和长臂管辖。习主席提出的全球安全倡议，是我们在涉外工作中必须坚持的基本原则。
以下谈谈几点个人意见。中国要继续坚定不移地推动高水平对外金融开放大方向不动摇，与此同时要认识到，当前环境下推进高水平金融开放面临复杂形势和艰巨挑战。主要体现在三方面：首先，单边主义的兴起对中国开放造成阻碍。民粹主义和保护主义的兴起导致逆全球化趋势愈演愈烈，成为各国不得不面对的问题。中国已日益深入地融入国际市场，国际金融市场环境对中国金融业的稳定和进一步发展非常重要，在扩大开放的同时要注意维护国家经济金融安全。其次，目前改革已经进入“深水区”。改革开放已经进行了四十多年，比较容易改革的领域已经基本完成，下一步要推进改革的领域是相对比较艰难的，也是分歧比较大的。最后，如何统筹开放和安全，进而维护我国经济金融利益。我谈几点自己的看法。
第一，中国要继续积极参与双边、多边规则的制定，发挥在全球治理中的作用。现在有一种趋势是，欧美国家可能要把中国排除在现有国际体系之外。我们是对他们以牙还牙，进行对等的保护主义，还是按照自己的步骤坚定不移地推进开放？显然后者要更好一些。第二，积极践行“一带一路”倡议。“一带一路”建设要以公共资金为先导进一步丰富多元化资金的投入，体现“南南合作”的精神。我们和“一带一路”国家的合作不是以往OECD国家这种前宗主国对前殖民地的援助，而是发展中国家之间的互助合作。我现在任职的丝路基金是为“一带一路”设立的，目标是积极践行“一带一路”倡议，为“一带一路”发展提供公共产品，促进互利共赢。第三，多元化资金的投入。多元化资金投入是指开发性金融和商业性金融要有机结合。开发性金融的主要特点是服务国家战略，保本微利，实现自身财务可持续，不靠政府补贴。在这个过程中还要注重创新投融资支持的方式，重视股权投资的作用。丝路基金是一个股权投资机构，和传统的商业银行相比有自己的特点，股权资金的投入不会推高沿线国家的债务率，有助于减少这些国家的债务负担，也有利于反击“一带一路”债务陷阱的各种谬论。并且，股权投资比较灵活，有利于中国以合作者的姿态，提升被投资国家的参与感。
第四，要积极推动人民币走出去。人民币国际化是一个市场驱动、水到渠成的过程，不管政府做了多少努力，如果市场不认可，人民币“走出去”就不够成功。人民币国际化最重要的是我们要把自己的“家庭作业”做好，即要把中国自己的事情办好。人民币国际化要警惕两个趋势：首先，并不是部分国家认可人民币，人民币国际化就成功了。今年俄罗斯被制裁以后，有一种观点认为这是人民币国际化的大好机遇。原因是俄罗斯被制裁以后，市场对人民币的接受程度增加了，印度也开始考虑以人民币与俄罗斯进行石油贸易的支付和结算。但是需要注意的是，人民币走出去并不是小部分国家接受就成功了，而是需要以人民币成为主要储备货币为标准。人民币已经在SDR篮子货币里面，成为主要储备货币就必须被主要经济体、以及全球更多的经济体所接受。所以最关键的事情不是利用制裁，和少数国家合作来推行人民币国际化，而是要把自己的“家庭作业”做好，利用这个契机顺理成章地让人民币走得更远更稳。其次，并不是建成人民币跨境支付清算系统（CIPS），人民币就走出去了。CIPS只是人民币国际化里面一个技术环节，有助于推动人民币走出去，但只建好CIPS并不代表人民币就能走出去。CIPS和人民币存在同样的问题，就是需要有国际上的可接受度与市场的认可度。此外，CIPS系统本身的报文还是依赖于SWIFT，两者并不是替代关系，对这一点大家需要有清醒的认识。
细化配套政策措施，建立内部阻断机制
现阶段监管当局最需要思考的一个问题就是如何应对单边制裁。这需要建立起我们自己内部的阻断机制，只有这样才能更好地保证我国的经济安全和海外权益。前段时间我国已经出台了《反外国制裁法》、《阻断外国法律和措施不当域外适用办法》等，商务部也出台了不可靠实体清单，实施对等反制。但是，目前相关的法律与规章制度还难以指导具体的执行与操作，亟需出台进一步细化配套的政策措施。同时，我们还应该汲取欧盟的教训，虽然欧盟也出台了阻断法案，甚至在这个法案里面明确规定，欧盟的企业和金融机构如果因为不执行美国的单边制裁而受到损失，欧盟将给予其补偿。即便如此，实际结果是欧盟的企业和金融机构仍然因为害怕而选择执行美国的单边制裁，所以这也是需要我们深入思考的。
与多边组织的合作
要妥善利用多边组织的资源保护我国海外投资。因为我国企业“走出去”不仅要进入发达国家，还要进入市场营商环境比较差的国家，比如中亚、北非以及“一带一路”上其他政治风险和市场风险比较高的国家。此时多边开发银行（MDB）是比较可信赖的合作伙伴，所以股东经常和多边开发机构的银团贷款一起进入这些市场，以寻求利益共享。但是，以世行、亚行、欧洲复兴开发银行为代表的这些多边机构，它们通常也是坚定地执行欧美的制裁措施。因此我们在“走出去”的同时也不得不面临如何在多边组织合作中应对单边制裁的问题，如果承认MDB的这些制裁措施，就意味着间接承认了美国和欧盟的单边制裁措施。如果选择不履行MDB的制裁措施，那么又可能很难单独进入此类国家，进而失去在中亚、北非等在传统上与我国政治外交关系友好国家的投资机会。相信不仅丝路基金面临这些问题，一些商业银行、投资机构和其它金融机构、政策性银行也都面临这个问题。如何妥善地利用多边组织的资源，提升海外投资的能力，是我们现在正在研究的一个问题。
加强与第三方合作，建立利益联盟
前段时间有个争议，对于美国动辄挥舞的“制裁大棒”，一方观点认为应该考虑跟美国脱钩，不跟美国合作，这样在他们试图冻结或没收资产时，我方利益就不会受损。另一方观点认为要和美国深度捆绑，形成利益联盟，共享收益，那么他们实施制裁的时候将投鼠忌器，而且他们的金融机构和企业也将成为支持中方的力量。我们认为应妥善借用外力，开展第三方市场的合作，和发达国家的跨国企业形成投资合作中的利益联盟，以有效地抵制单边的制裁，帮助我们进入一些高风险的国家，实现共享收益、共担风险。
编辑：王 瑶
整理：汪俊波
校对：朱 隽
陶坤玉
