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佟家栋等：十四五的战略布局与双循环的逐步形成

发布时间：2020-12-06

编者按

日前，由中央财经大学国际金融研究中心主办的“十四五期间国际经济环境与中国的对外开放”闭门研讨会在北京怀柔召开。来自中央财经领导小组办公室、辽宁大学、南开大学、中国人民大学、吉林大学、中国社会科学院和中央财经大学等单位的专家学者做了主题发言，就“双循环”新发展格局的形成、十四五期间我国经济发展的新动力、国际经济格局的新变化以及中美关系的发展前景等问题展开了热烈的讨论。经本人同意，本中心的公众号将分期陆续刊出各位专家的发言。

双循环的逐步实施与战略转型

佟家栋刘程张俊美

南开大学

“以国内大循环为主体、国内国外双循环相互促进的新发展格局”是习近平总书记面对蔓延性新冠疫情冲击，世界经济将进入比较严重的衰退，全球经济大循环将面对相互牵扯式的下滑威胁之下，提出了 “在变局中，开新局” 的战略构想，同时，也是中国经济由经济大国走向经济强国的必经路径。

一、以国内大循环为主体，是大国经济发展的必然

历史的经验表明，发展中大国在经济发展的初期，需要以外向型经济发展战略为主导，以便充分利用外部市场，销售自己的农产品和为数有限的自然资源产品，以换取购买资本品所需要的外汇。进而在获得一定的进口资本品后，购买先进的机械设备，以便与本国相对比较丰裕的劳动力结合，高效率地生产劳动密集型产品，逐步形成劳动密集型产品的生产和出口优势。在本国生产能力有限的情况下，其生产量对国际市场上该商品的市场价格没有影响。由于该国享受较高的世界市场价格，在其成本相对比较低的情况下，产品出口所获得的收入，乃至利润是非常大的。从而为该国积累更多的资金创造了条件，为进一步扩大生产规模，提供资金。然而，伴随其生产和出口规模的扩大，该国产品的出口供应会影响到产品的市场价格。同时，伴随GDP的增长，丰裕生产要素—劳动力的工资水平也会上升，劳动密集型产品的生产成本上升，产品的竞争力下降，其在市场竞争中的份额就会缩减。由此，要求该国产业的升级，以便寻求新的比较优势。而且伴随发展中国家人均收入水平的提高，国内的需求逐步增强，内需成为企业销售高质量产品的主要市场。因此，要求最初实施出口导向战略的发展中大国经济发展实施战略性转变，逐步向内需驱动型战略转移。

改革开放40多年来，中国经济在积极参与国际经济大循环，抓住经济全球化的重大机遇，在实施外向型经济驱动方面取得了很大的成就。不仅实现了由农产品向制成品生产和出口优势方面的转变，也在一定程度上实现了由低级制成品向高端制成品比较优势产品生产和出口方面的转变，成为制成品的出口大国。目前是全球制造业部门最为齐全的国家。但是，还没有成为制造业强国。由于多种原因，我们的一些关键技术还没有过关，一些产品的关键部件还不能生产。国际竞争，特别是战略产业的竞争要求我们在供给方面提高自己的科技创新水平。从以贸易促发展向科技促发展，科技投入促发展的方向转变，以提高我们在全球价值链中的竞争力和掌控能力。

从经济全球化的角度看，自上世纪90年代以来，在跨国公司追求高额利润动机将生产过程按照各生产地点的成本优势，分布到全球的各个地方，在全球范围内形成了生产链。因而也将就业机会分布到全世界。中国抓住难得的历史机遇，积极将自己有比较优势生产加工环节融入全球生产链和价值链，借助外资，外力发展生产和加工能力，参与到经济全球化的生产，从而是收入分配之中。尽管中国在全球化中获得的利益在比例上比较小，但是在总量上，带动了中国经济的发展，劳动力就业水平和收入水平的提高。为中国在经济总量上成为全球位居第二位的国家做出了贡献。

但是，我们也看到，伴随中国经济总量由1980年的不足百亿美元上升到2019年的99.0865万亿元人民币，人均国民生产总值超过1万美元，人民对美好生活的追求与社会生产水平不够高，不够好的矛盾日趋突出，国内对高质量产品的需求要求中国制造的质量更高，品种更加多样化。同时也应该看到，人均收入水平的提高，劳动密集型产品的成本优势在逐步弱化，要求我们在供给上实施产业升级，在需求上实现向内需驱动为主的发展战略转变。这就意味着，中国在很大程度上要依据内部需求结构的调整驱动产业结构的调整。

二、日本和德国的经验与启示

历史的经验值得借鉴。我们的邻国日本，在上世纪80年代曾经经历了一个由贸易立国向科技立国和投资立国的战略转移，以便减少因贸易收支的巨大顺差带来的巨大外部压力，日本国民收入水平的提升也要求其注重内需，并以内需驱动国民经济的进一步发展。总体上看，日本在过去30多年的时间实现了科技开发的巨大进展，在产业结构调整方面逐步实现了自动化，人工智能化，为产业和产品的竞争力奠定了良好的基础。同时完善社会保障体系，使日本居民趋向于降低储蓄率，为扩大需求解除后顾之忧。因此，政府的政策在顺应经济发展战略驱动力转移方面扮演着主导型的角色。但是期间也造成了“失去的20年”。首先，由于突然转向国内需求带来的对房地产需求的增长，形成了房地产泡沫，进而是房地产泡沫的破灭；其次是日元升值带来的出口竞争力的短期弱化给企业的生存造成巨大的压力；第三，政府的刺激计划带来了日本政府财政赤字的迅速上升。逐步将政府干预经济的工具推向货币政策，量化宽松成为日本政府调节经济的唯一手段。我们看到，日本的企业总体上在战略调整中经历了一个痛苦的转型升级过程，但是也形成了长达20年的低速增长。日本的经验和教训表明，在推动增长驱动战略转型中，要充分考虑转型带来的负面影响，实现转型的条件方面要慎重决策。

历史上德国曾经有过政策调整的经历。一个是产业结构的两次转型升级。面对鲁尔区落后的重化工业实施产业升级，向高技术、智能化等方面转型。在政府的刺激下，很好地安排了转型中的过剩劳动力。面对现代信息技术，制定了工业4.0的规划，实现制造业的数字化、智能化、信息化。逐步实现制造业与网络世界的融合，在制造领域形成资源、信息、物品和人相互关联的“信息物理融合系统（CPS）”，该战略旨在通过充分利用信息通讯技术和网络空间虚拟系统—CPS相结合的手段，

将制造业向智能化转型。工业4.0相伴的是传统工业创新与转型，其实施过程是传统工业创新发展的过程，涉及制造技术、产品、模式、业态、组织等方面的创新以及从大规模生产转向个性化定制，从生产型制造转型成服务型制造，从初级要素投入转向知识性要素投入等。

最近抓住美国封锁华为的机会，主动联手华为，可能拿到3000亿美元的芯片加工订单，为其信息通讯产业的发展创造市场。从需求的角度看，德国也在面对2008年金融危机和经济衰退时采取刺激内需的政策，保持对制造业的支持。在面对21世纪初，德国出口在国内生产总值中的占比尚不足三分之一，占比56%的消费对经济增长的贡献远高于出口。而到了2018年，德国的出口占比已经升至接近47%，消费占比则下降至52.5%，经常账户盈余达2940亿美元，连续第三年居全球第一，占到国内生产总值的7.4%。德国的经验有其特殊的背景。主要是其市场问题只是在欧盟内部大市场遇到成员国经济贸易不平衡时，才需要调整。否则它有欧盟统一大市场作为内部市场，不会被迫转向国内驱动。。

日本和德国的经验似乎证明，在制造业发展，从而出口竞争力比较强时，需要有一个内需和外需结构的长期的，或短期的调整。这种调整的程度决定于外部不平衡是暂时的，还是长期的。即使是长期的，如果这种调整不损害制造业，从而产业的发展，经济增长还是有一定保障的。否则这种结构的调整，可能成为经济低速增长，甚至经济停滞的诱因。

三、由对外开放大循环转向双循环的条件与动力

进入2020年以来，我们切身感受到百年未有之大变局，改变了各国的经济行为，从外部环境看，需要我们调整发展的方式和路径。

首先，自2008年以来，金融危机和经济衰退的冲击之下，全球经济出现缓慢复苏的状态，除美国采取一系列量化宽松货币政策，及超常的经济刺激使经济出现明显复苏之外，其他各国经济都进入了脆弱复苏，长期低增长的状态。一方面全球的经济增长处于低位缓进，另一方面，国际贸易不再是带动全球经济增长的动力，而表现为它与全球经济增长率的同样低迷。而且这种脆弱的增长还常常因为某个特殊因素而中断，因此，它对一国经济发展的带动作用明显弱化。中国经济增长速度也从高速增长，向中高速，或中速增长调整。相应地，对外贸易，特别是出口的增长率也逐步降下来，已经度过了中国加入世界贸易组织最初十年的黄金时期，进入深度调整阶段。

其次，新冠病毒对全球经济的蔓延性冲击，不仅是经济运行难以开展，国际贸易的运输，贸易合作谈判，因停工停产带来的全球生产链的中断使国际贸易处于停滞状态，或逐步回暖的脆弱期。借助互联网技术实现的电子商务渠道，推动了国际贸易的部分恢复。据国际货币基金组织6月份的预测表明，2020年除中国有2%的经济正增长之外，其他主要经济大国的经济增长率均为负值，有的国家进入严重的经济衰退过程。这种经济增长的状态使国际贸易的景气状态难以乐观。

第三，自特朗普执政以来，美国推行单边主义，顺应民粹主义，实施逆全球化的政策措施，不仅与中国展开了史无前例的贸易战，还对伊朗、俄罗斯实施经济制裁，对欧洲、日本，甚至加拿大、澳大利亚征收高关税，频繁违反WTO自由贸易原则，采取单边行动，扰乱了国际贸易秩序，甚至国际经济秩序，给世界经济带来了高度的不确定性。特别是，美国以杀敌1000，自损八百的代价，打压中国对美贸易，举国家之力，打压中国的高科技企业和战略性产业，压制中国放弃“中国制造2025”等等。同时，美国还号召，与中国经济脱钩，企图形成打压中国的国际联盟。美国的打压，给中国依靠外部经济环境谋求经济发展带来很大的不确定性。

总之，从外部环境的角度看，高度不确定的外部压力，要求我们另辟蹊径，寻求经济发展的其他市场。

从内部情况看。伴随中国的经济发展，人均收入水平的提高，消费者的需求水平不仅在需求量方面明显提升，更重要的是在质的方面不断上升。因而内需的不断扩大。显然，中国已经具备了转向内需的基本驱动力。

其次，新的产业革命的发展，大数据、互联网、5G通讯，以及相应的数字经济的发展，为新的产业发展创造了巨大的空间，新兴战略产业的发展，为中国新兴制造业，现代通讯，人工智能技术的运用，新基建的发展开辟了广阔的空间。因此，立足中国，实现以新产业建设、新平台建设，新基础设施建设为驱动力带动我国经济发展是一个自然的选择。战略产业的发展为中国在新一轮产业竞争中，为中国经济在新兴战略产业的竞争中占有一席之地提供了可能。

第三，2020年爆发的新冠肺炎的蔓延性冲击中，中国率先复工复产，基本实现了“V”字型反弹，由于美国、印度、巴西等国家仍处于疫情相对严重的时期，一些国家又出现了疫情的第二轮冲击，中国经济反弹的主要动力主要还是国内市场，因此，实行以内循环为主，以内外双循环相互促进推动中国经济发展是非常必要的。是中国面对百年未有之大变局下，实现战略推动力调整的明智之举。

四、中国经济推动力转型的挑战

同时，我们也应该看到，这种经济发展动力的转型并不是一蹴而就的。它需要有一个渐进的过程。

首先，改革开放40多年来，按照比较优势原则，中国积极参与国际经济大循环，充分发挥自身的优势，实现了由贸易小国向贸易大国的转变，实现了由引进外资小国向引进外资大国，并成为走出去，对外投资比较多的国家。尽管中国对外贸易的依存度逐年下降，但主要是因为我们国民生产总值的上升，贸易的绝对值始终是保持增长的。（见表1.）从表1中可以看出，改革开放40年，中国的对外贸易依存度经历了一个高峰期。即是中国加入世界贸易组织后的10年。期间，相对自由的贸易环境给中国对外贸易的发展提供了巨大的市场。由此，在国内生产总值尚未大幅度增长以前，对外贸易，特别是出口的增长非常迅速。相应地，采取大进大出的原则，形成了非常高的对外贸易依存度。在2004--2006年期间形成一个峰值。此后伴随中国GDP的增长，对外贸易的依存度逐步下降，达到一个经济大国应该有的正常水平，即大约为20%的出口依存度。2019年对外贸易的依存度为32%左右。出口依存度仍然保持在19%的高度。当然，这一年也是中美贸易争端，从而贸易战最激烈的一年。中国对外贸易的依存度显然是下降。但是远未达到封闭经济的状态（5%以下）。进口的依存度也保持在15%左右。因此，在对外开放方面，我们仍然有相当大的空间。对外部经济的依赖是不可轻易放弃的。

图1.中国对世界贸易依存度

实际上，我们关注对外贸易不仅因为中国的对外贸易是带动中国经济增长的重要动能，还因为，中国的对外贸易部门能够给中国带来巨大的就业机会。

我们的计算结果有如表2所示。中国总出口拉动的就业达到10191万人，平均每百万出口拉动41.6人的就业。其中货物贸易出口拉动9129万人就业，加工贸易能够拉动1983万人就业服务贸易出口可以拉动1062万人就业。如果中国以7.5亿人为适龄劳动力计算。出口支撑了中国大约七分之一的劳动力就业。换句话说，如果我们将出口在绝对量上减少，就意味着每减少100万美元的出口，就有41名劳动力失去工作。或者在国内找到相同的就业机会给他们，以保持劳动力的就业水平。

表1. 2017年中国出口带来的就业分布情况

因此，现实统计表明，以内循环为主，坚持双循环，继续保持对外开放是非常明智的战略选择。它意味着，在我们根据中国对外贸易依存度逐步下降的趋势实现由外需驱动转向内需驱动的同时，坚持对外开放，坚持国际经济大循环是非常正确的选择。

实际上，这种状态，不仅中国对全球贸易的依存度是比较高的，对中国的主要贸易伙伴也是如此。比如欧盟，尽管中国对欧盟的外贸依存度自2006年有一个下降的趋势，但是2015年以后，进入平稳发展期，总体依存度保持在5%，美国的依存度只是在2018年中美贸易战期间明显下降。2020年前10个月的情况表明中美贸易仍然保持正增长；与贸易的依存度明显下降，其中的主要原因是其产品生产在中国进行，或被中国自己制成品的生产所替代。对东盟的贸易依存度不仅没有下降还稳步上升，2020年前几个月成为中国第一大贸易伙伴。其中的主要因素是欧美经济停滞带来的第二季度贸易规模的下降。总之，我们能够得出结论，尽管各主要国家和地区在中国对外贸易中，依存度有所变化，应该说都在经济发展正常范围之内。没有迫使我们必须实施用内循环替代开放大循环的基本条件。因此，实施内外双循环，继续实施对外开放，且开放的大门只能越开越大的方向必须坚持。具体情况，有如表3.，表4和表5所示。

图2. 中国对各主要贸易伙伴的贸易依存度

图3. 中国对各主要贸易伙伴的出口依存度

图4. 中国对各主要贸易伙伴的进口依存度

其次，尽管新冠病毒对全球价值链，从而对全球贸易的影响是非常明显的。但是关键是，我们要客观地分析，这种影响是短期的锁定停滞，还是长期的联系彻底断裂。一方面我们看到，全球价值链会因为本次疫情冲击出现重组，但是，每个国家在经济的复工复产过程中一定会选择能够给自己带来经济复苏的合作伙伴，而中国恰好是新冠病毒被很快抑制，且最早进入经济复苏期的国家。除非我们自己切断与国外的联系，否则，从经济利益角度分析，只要企业的最高目标是恢复运行，从而为实现经济利益的最大化，那么，短期内与中国合作就是不可避免的。最近中欧合作谈判，欧盟下半年轮值主席国--德国的表态就从根本上表明了这个基本原理。

第四，从美国的角度看，尽管从守成大国与崛起大国之间战略竞争的角度非常清晰的表明，在战略利益和经济利益的权衡中，美国政界显然更看重战略利益，但是它的跨国公司，与中国保持经济合作利益的企业并没有表现出与政府的高度一致，相反，最近一些企业在华增加投资和2020年二季度以后几个月的中美贸易变化情况看，美国的一些企业是选择经济利益的。中美贸易处于逐步的恢复之中。

第五，服务贸易的发展仍然是全球贸易发展的新增长点。据统计，2019年全球的服务贸易战全球贸易的比重为19%，预计到2040年时，全球服务贸易将占到全球贸易的50%！伴随科技革命的发展，逼近服务贸易的总量会有大的发展，可贸易的服务项目和内容将急速扩张，因而服务贸易将像差异产品贸易一样，出现更多的产业内或服务业内的贸易内容。全球贸易的联系将出现一个新的领域和新的蕴藏巨大规模的空间。

总之，从国际经济大循环的角度看，尽管新冠疫情的全球蔓延和中美博弈给中国参与国际经济大循环带来了严重的冲击，使中国面临的国际经济环境面临高度的不确定性，但是，从总体上看，这种相互依存的关系在逐步的回复之中，中美之间战略竞争在美国企业那里还没有成为超越经济利益追求的首选，我们还没有走向被迫接受5%以下对外贸易依存度的国际环境。中国经济运行，乃至中国就业还在相当程度上依赖国际大循环或国际经济运行中所带来的巨大需求和多样化的资源、技术供给。

五、转向内循环上需要一系列的基础设施和体制机制的建设

从大国经济发展的经验看，伴随一国经济的发展，国内收入水平和需求水平的提升，以贸易立国，从而以出口导向带动经济发展的模式将自主或被迫地转向以内需为推动力的投资立国，或科技立国的发展模式，从而是从经济大国走向经济强国的模式。在中国面临新冠病毒的外部冲击和美国打压中国对外贸易、战略产业、科技进步、举国体制等等一系列不利于中国延续原有贸易立国，或融入国际经济大循环立国的挑战面前，我们设定“以国内循环为主体、国内国外双循环相互促进的新发展格局”是非常具有前瞻性的，也是符合发展中大国保持自身可持续发展的英明且有战略眼光的决策。但是，我们仍然需要在一些方面充分考虑内循环的完善性和推动中国经济发展的潜力。

首先，中国的内需在理论上具有广阔的发展空间。伴随新科技革命的到来，中国在5G技术、互联网，大数据，数字经济等方面已经有了显著的增长，此次疫情冲击给中国的线上经济带来巨大的发展，进一步推动的现代通讯技术，现代物流模式，现代商业模式的发展，进而反过来为制造业产品的生产，数字技术在制造中的应用，从而使供给侧的现代化、数字化、信息化、物联网的发展创造了更多的产值。新兴战略产业的发展部分弥补了传统制造业因新冠病毒冲击所带来的负面下滑或停滞。同时，我们已经启动的“新基建”将为未来高科技产业、信息经济、数字经济的发展奠定良好的基础。从这个意义上说，转向以内循环为主的战略格局是中国经济高质量发展的需要，是发展战略产业，落实“中国制造2025”的需要，是抵消新冠疫情负面影响的需要。

其次，转向内需不仅决定于供给的发展，更要决定于需求侧。改革开放40多年以来，中国经济的发展一方面在市场经济的推动下，民营经济的迅速发展，劳动力在工业部门的就业极大地提高了他们的收入水平，也相应提高了了私人需求。但是，私人消费占国民生产总值的比重在长期在50%以下，中国经济的主要推动力是政府主导下的国企投资和政府干预经济，投资支出是中国经济长期高增长的主要动力。因此，在转向内需之前，我们首先要考虑的问题是，我们的内需来自哪里。党的十九大报告明确指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。因此，供给侧的改革主要是强调经济发展的质量，而不是数量问题。从需求侧的角度看，是对更高生活水平和质量的要求。因此新时期的内需问题，主要是来自于私人消费需求的增长。按照日本的经验，私人需求在总需求比重上的增长，有赖于降低私人的储蓄率。而储蓄率的降低在于储蓄动机。中国居民的储蓄率在全球也是比较高的。首先，对自由住房的追求。据统计，中国居民的自有住房比率已经达到85%，这是近十年发生的巨大变化。表明中国居民收入水平的迅速提升，但是以分期付款为主要购买模式的自由住房比率的上升也意味着，居民大部分基本生活以外的收入主要用于偿还住房抵押贷款。相应地，用于提升消费水平的额外收入就会变得很少，扩大内需的收入来源不足。第二，即使有一些收入，消费最为活跃的年轻人家庭又必须存一些钱，为即将去幼儿园，或上小学、中学孩子付费上课外班；教育投资也成为普通家庭储蓄的直接动力；第三，医疗保障体系的健全。由于中国目前还不是一个应保尽保的社会医疗保障体系，构成了私人家庭储蓄第三个原因。因此，要想提升国内私人消费的总水平，需要逐步健全和完善社会保障体系、全民义务教育体系、住房自有和租赁的合理比例。

第三，要建立内循环为主体，国内国外双循环相互促进的格局，必须营造良好的私人投资环境和制度。使市场经济在高效的金融体系之下，形成非歧视的、运转良好的融资体系，为内需的扩展创造良好的金融环境，进而是私人投资环境。我们过去存在的对不同所有制企业信贷所采取的歧视性差别待遇，融资渠道的不畅通，信用制度和信用体系的不健全等问题都严重损害着民营企业资金的运用，信贷工具的运用。

总之，建立以内需为主体，国内国外循环相互促进的新格局需要我们的内需具有扩展的数量和质量空间。更需要在私人消费方面完善社会保障体系，改革和完善国民教育体系和国民教育投资体系，改革居民住房制度，实现自有住房与租房比例的合理化，为释放国民私人消费创造有利条件和制度环境。同时创造良好的私人投资环境，没有歧视的私人融资环境的建立，良好的私人信用制度的完善是形成私人投资需求的重要前提。因此，在强调以国内循环为主体的新发展格局时，一定要在国内循环体系逐步完善，充分发展的前提下加以落实。日本的经验教训值得汲取。他们在尚未完善内需运行的情况下，推动投资立国和科技立国，尽管战略是好的，但是由于国内循环尚缺乏完善系统的环境，带来了日本房地产泡沫，经济结构调整不利，日元大幅升值，降低了日本产品的国际竞争力，企业纷纷倒闭，造成了经济的低速增长，使日本在20世纪80年代中期以后遭遇了“失去的十年”甚至是失去的三十年。

六、我们的建议

以上分析的基础上，我们认为，中国提出“以内循环为主体，国内国外循环相互促进的新发展格局”是非常具有战略前瞻性的决策。这是发展中大国必然经历的调整过程和阶段。同时，我们建议：

首先，将以内循环为主体，实现国内国外双循环新格局的落实周期需要拉长，以便在实施内循环之前，首先要建立起完善的内循环的私人消费、私人投资和政府干预的制度体系，释放私人消费的来源，完善和改革私人投资的金融体系和信贷、信用制度；形成政府支持战略性产业的资源配置制度。

第二，在当前阶段，我们要深入认识国内国外双循环所蕴藏的经济带动力。坚持对外开放，坚持国际经济大循环的方向，对外开放的大门只能越开越大，而不是越开越小，将自己封闭起来。这是崛起大国必须坚持的经济发展方向；

第三，明确国内国外双循环的准确含义，充分利用全球经济资源，发挥自身传统的比较优势和科技革命创造的新优势，在全球新的国际分工和重构的价值链中占据更主动，更重要的地位；

第四，培育国际服务贸易优势，抓住国际服务贸易发展的巨大潜力和机遇，新兴战略产业发展的基础上占领制高点，形成新生产链，价值链，为中国的崛起创造更加坚实的基础。

第五，警惕西方战略竞争联盟的形成，做好完善内循环运行的准备。

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