邹传伟：数字货币的跨境流动和管理

近期，数字货币的跨境流动受到了广泛关注。去年G20会议已将加强跨境支付作为沙特阿拉伯轮值主席国期间的优先事项。2020年7月，国际清算银行（BIS）支付与市场基础设施委员会（CPMI）在给G20关于改进跨境支付的报告中，梳理出5方面共19项工作，其中第18和19项与全球稳定币以及央行数字货币有关。金融稳定理事会（FSB）在CPMI报告的基础上，发布了对全球稳定币监管的最终建议报告。2021年7月9日，CPMI发布了关于央行数字货币应用于跨境支付的报告。并且，几天前，G20财长和央行的会议上的话又重申了这个问题，提出同意落实G20关于完善跨境支付体系的路线图，期待就中央银行数字货币相关议题进行讨论，并强调全球稳定币需遵守相关的法律和监管要求。所以，预计今年意大利的G20峰会会继续讨论这个问题。

今天我主要想和大家讨论三个问题。第一个问题是如何理解央行数字货币和全球稳定币。第二个问题是它们为什么可以用于改进跨境支付。第三个问题是假如应用在跨境支付里，应该遵循什么样的监管原则和什么样的推行策略。

目前数字货币种类非常繁多。央行数字货币可以分为批发型和零售型。批发型仅限于央行和金融机构使用。零售型的代表是我们国家目前在试点的数字人民币。市场化机构推行的是稳定币。在稳定币之中，最主流的是100%储备型的。对于这些数字货币，目前有很多讨论。我认为，它们最主要体现的不是货币问题，而是支付问题。因为目前，主流的央行数字货币和稳定币，都是基于100%货币储备发行的，它们不伴随着新的货币创造，而代表了新的货币流通方式。它们和目前的二级银行账户体系，以及跨境支付中代理银行的同业往来账户体系相比，确实使用了一些不同的技术，但同时又带来了一些政策方面丰富的含义，比如开放性更好，支持可控匿名，可以直接点对点进行交易，并且交易天然是跨境的。

数字货币跨境支付的模式与目前代理银行模式不同。首先，可以设想，将来数字人民币广泛应用后，在中国的境外游客可以在没有人民币存款账户的情况下开立数字人民币钱包，这样他就能够拥有和使用数字人民币的机会。尽管还是会受到一定的限制，但是大体上来说还是能有助于拓展人民币的使用范围，服务一些境外的用户。其次，我国境内机构和个人持有和使用境外央行数字货币和稳定币的难度也将会有所下降。比如，原来中国使用美元现钞，主要关注其价值储藏的功能，几乎没有关注其交易媒介的功能。但是如果是稳定币，由于其作为交易媒介非常方便，这会损害我们维护自己的货币主权，实施资本项目管理、反洗钱和反恐怖融资等监管的能力。

大家现在都充分意识到，当前基于代理银行和SWIFT报文体系的跨境支付的体系效率较低，存在一些摩擦因素。从零开始开发一个新系统，会有后发优势。而且，主要国家的央行现在都在研究或者试验央行数字货币。央行数字货币不管是在货币经济学设计方面，还是在技术方面，灵活度都非常高，所以是一个创新空间非常大的领域。并且，如果从零开始，央行数字货币和全球稳定币有多种可能的货币经济学设计方案和技术实现方式，我们可以通过设计找到一些更好的、国际协调性更高的方案。

数字货币的监管原则中有许多目前没有定论的问题。我认为，最重要的是要管理关键的风险点。第一，数字货币对金融稳定的影响，即银行存款是否可能大规模转化为央行数字货币，进而导致脱媒的风险。第二，因为数字货币可以点对点交易，会对跨境资本流动和汇率政策造成较大影响。第三，数字货币的使用要满足金融消费者保护这一前提。第四，会对用户隐私保护产生影响。

我认为，各个国家最后都将会遵循“己所不欲勿施于人”的原则，即尊重各国的货币主权，并在这个前提下使用央行数字货币进行跨境支付，而不是让央行数字货币成为强势货币侵蚀弱势货币的工具。也就是说，央行数字货币可以向境外用户开放，但主要服务他们在境内旅行时的需求，而不是替代他们在本国对本国货币的使用。人民银行对这方面也有很多讨论。CPMI提出一个“央行数字货币设计的希波克拉底誓言”的概念。

目前来看，全球稳定币已经达到较大规模。存量大约有1000亿。每天的交易量大约是500亿美元，一年的交易量能达到18万亿美元——这已经是一个非常大的市场。但是它目前主要使用在虚拟货币投机中，在真实支付场景里还没有得到验证。从长期看，应该禁止非足额储备的稳定币，因为非足额储备的稳定币存在货币创造，会影响一国的货币主权。另外，市场机构推行的一篮子货币稳定币，即类似于数字货币领域的SDR，也应该予以限制。这方面的监管框架非常清晰，可以参考FSB对全球稳定币监管的最终建议报告。另外，一个月之前，巴塞尔协议针对银行类金融机构对这类资产的风险敞口，也出台了一套规定。

零售型央行数字货币在跨境支付中确实存在发展空间。但我认为它天然面临很多限制。首先，它的使用场景主要是跨境电子商务，境外的用户来到本国，以及本国的用户出国，都属于经常项目下的交易。但作为大宗商品结算货币、跨境投融资货币和外汇交易货币的功能不会很突出，对储备货币地位不会有直接显著地促进作用。另外，境外用户需要满足KYC审查，所以可能面临更严格的额度限制。因此，我认为批发型央行数字货币可能成为主流模式，但是它需要解决跨境同步交收（PvP）问题。这原本是出于风险管理的要求，但实际上会引起技术方面的一系列探索。

目前国际清算银行提出了三种模式。第一种模式是相容模式。在这个模式中，各国的央行数字货币拥有统一标准。第二种模式是相联的模式。在这个模式中，各国可以有不同的央行数字货币标准，然后两两之间讨论协同的问题。第三个模式是目前最受关注的，叫多边央行数字货币桥，是指各国有自己的央行数字货币设计方案，同时共同设计一个统一界面，所有国家的央行数字货币都在统一界面里面进行交互。这是技术层面的概念，但是可能会对国际货币体系产生非常深的影响。

政策建议上来说，我认为中国应该做到以下几点。首先，应该坚持数字人民币服务境内支付现代化的目标，先把自己的事情做对、做好。第二，积极参与多边央行数字货币桥的研究项目。第三，在G20框架下以开放和包容的方式探讨制定法定数字货币标准和原则，以及对全球稳定币的监管标准制定，在共同推动国际货币体系向前发展的过程中，妥善应对各类风险挑战。最后，现在很多中国人持有美元稳定币，持有美元稳定币的中国人比持有美元存款账户的中国人多得多。为保护我国货币主权和境内居民利益，需要尽快摸清我国境内用户持有和使用与外币挂钩的稳定币的情况（特别是美元稳定币USDT），并参照FSB监管标准和我国外汇管理办法予以监管。

 以上就是我的发言，谢谢大家！