本文由中心主任张礼卿教授撰写，发表在《中国外汇》2020年第13期。
要点
海南自贸港建设中的金融政策框架有四个要点：高水平开放经常项目和资本项目，便利跨境贸易和投融资的资金流动；开放金融服务业；金融改革创新，支持实体经济发展；构筑金融风险防控体系。
《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》）的发布，标志着海南自由贸易港建设的正式启动，也标志着中国经济对外开放进程中树立起一个新的里程牌。《总体方案》阐明了海南自由贸易港建设的主要内容、时间表和路线图。简言之，通过进口零关税、市场准入负面清单、跨境资本自由流动、人员自由进出等一系列放松管制举措的逐步实施，在未来30年时间里，分阶段、分步骤地将海南省打造成一个具有较强国际影响力的高水平的自由贸易港。
在《总体方案》的发布会上，中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长潘功胜阐明了海南自由贸易港建设中金融政策设计与推进的原则，即分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系，定位于服务跨境贸易投资的自由化和便利化，以不发生系统性金融风险为底线。同时，说明了金融政策总体框架内容的四个基本方面：即高水平的经常项目和资本项目的开放，便利跨境贸易和投融资的资金流动；金融服务业的开放；金融改革创新，支持实体经济发展；金融风险防控体系的建设。这些原则和内容，是理解海南自由贸易港建设中金融政策的关键。
要点一：高水平开放经常项目和资本项目，便利跨境贸易和投融资的资金流动
自1996年12月接受国际货币基金组织协定第八条款之时起，中国就实现了经常项目可兑换。同时，国际货币基金组织也认可各国对经常项目收付进行真实性审核。在实际操作中，商业银行通常将审核前置。根据《总体方案》，为了给海南自由贸易港货物贸易、服务贸易的资金汇兑提供更好的便利化服务，商业银行所进行的真实性审核，将全面从事前审查转为事后核查。另外，根据《总体方案》，有关部门还将努力完善新的跨境贸易形态，比如离岸贸易、转口贸易的跨境收支的管理政策，并努力建设便利跨国公司全球结算中心运行的政策环境。
自本世纪初开始，通过QFII、QDII、深港通、沪港通、债券通等一系列资本市场制度创新安排，中国的资本项目开放程度也在不断提高。目前，总体上看，资本流入的自由化程度相对高于资本流出。海南自由贸易港的建设，有望成为我国加快资本账户开放进程的最新试验。根据《总体方案》，在跨境直接投资方面，海南将全面落实准入前国民待遇＋负面清单的外商投资管理制度，并探索适应市场需求新形态的跨境直接投资，在海南自由贸易港内试行QFLP（合格境外有限合伙人）和QDLP（合格的境内有限合伙人）两项制度。此其一。其二，在跨境债务融资政策方面，将在海南探索建立新的外债管理体制，完善企业发行外债备案登记制管理，试点合并交易环节的跨境融资政策管理框架，实施统一的宏观审慎管理政策。其三，在跨境证券投融资领域，将重点扶持海南具有特色和比较优势的产业发展，并在境外上市等方面给予优先支持，简化汇兑管理。其四，随着海南自由贸易港建设的推进，还将探索扩大海南居民个人用汇的自主权。
海南自由贸易港的建设需要加快资本账户的开放进程，并且尽快实现高水平的全面开放。但由于国内经济的体制机制尚不能支撑资本账户的全面开放，因而必须通过特定的账户体系进行管理，在海南和国内其他地区之间建立资金流动屏障。根据《总体方案》，海南将以国内现有的本外币账户和自由贸易账户（FT账户）为基础，构建金融对外开放的基础平台。通过设立离岸金融账户，在其与在岸账户之间建立资金“电子围网”，为海南自由贸易港与境外实现跨境资金自由便利的流动提供基础条件。这样的安排，可以使海南自由贸易港在事实上成为一个离岸金融市场，且这个市场可以与境外资金市场实现全面的一体化。
要点二：率先扩大金融业的对外开放，加快金融市场的培育和发展
作为具有国际影响力的自由贸易港，必须同时拥有比较发达的金融服务体系。中国香港、新加坡和迪拜是国际公认的、发展比较成功的自由贸易港。它们不仅是全球贸易中心、航运中心，也是发达的国际金融中心。目前，海南的金融服务业还比较落后，主要表现在各类金融机构和交易平台的数量不足。地方监管部门提供的资料显示，除了银行、证券、保险等传统的金融机构外，海南其他金融服务主体严重缺位。即便是占主导的银行业机构中，地方法人银行机构的规模也不大，全国性股份制商业银行更是空白；而在保险、信托、证券和基金等行业，基本上不存在有影响力的法人机构。
加快海南自由贸易港金融服务体系的建设势在必行。在《总体方案》发布会上，央行副行长、外汇局局长潘功胜明确提出，海南自贸港金融政策框架建设的主要内容之一，就是率先在海南自由贸易港落实金融服务业的扩大开放政策，丰富海南的金融业态，培育商业银行等金融机构服务于开放型经济的金融能力。自2018年4月以来，中国人民银行、银保监会和国务院金稳委等监管部门，先后颁布了数十条扩大金融业对外开放的举措。而其核心内容，就是要在未来几年内大幅度降低乃至取消外国投资者投资于银行、证券公司、基金管理公司、保险公司等各类金融机构的股比限制；同时，降低某些数量型市场准入的条件限制，如经营年限和总资产要求等。海南自贸港建设作为新时期我国扩大对外开放的最重大举措，完全可以充分利用金融业扩大对外开放的有利时机，先行先试，加快金融机构体系的建设和完善。在2025年之前，应通过新建或重组一些原有机构，初步形成一个中外资金融机构云集、种类比较齐全、具有较高国际化程度的机构体系。
海南自由贸易港还将建设国际能源、航运、产权、股权等交易场所，加快发展结算中心。根据《总体方案》，在交易场所建设上，将允许非居民参与交易，并且在会员、交易、税负等方面建立与国际规则接轨的制度。这是很重要的突破，有助于提高海南自由贸易港的金融辐射能力，并逐步扩大其在国际金融市场的影响力。从长远看，如果海口、三亚等主要城市能够形成发达的金融机构体系和低成本的交易市场环境，则海南自由贸易港完全有可能成为一个具有国际影响力的离岸金融市场。
要点三：强化金融改革与创新，支持重点产业和实体经济的发展
相对于长三角、粤港澳和其他沿海发达地区，海南的产业基础相对薄弱和单一。作为自由贸易港，海南在现代产业体系的建设方面未来有望取得显著的提升。除了具有独特优势的传统旅游、文化娱乐、水上体育、健康和养老等产业外，围绕着自由贸易港的建设，海南在现代服务业方面也具有非常广阔的前景。一旦自由贸易港建设进入纵深发展阶段，跨国公司区域总部、国际航运、保税仓储、流通加工、物流配送、会展等与跨境贸易相关的服务业，将会呈现快速发展的势头。另外，在高新技术产业方面，包括生态环保、生物制药、新能源汽车、现代热带农业、物联网、人工智能、区块链、数字贸易和教育培训等领域，海南也有着良好的开发空间。
《总体方案》对如何利用金融改革与创新支持海南产业的发展和实体经济，也给予了高度重视。在方案中，明确提出要支持住房租赁金融业务的创新和规范发展，支持发展房地产投资信托基金（REITs）。自上世纪90年代初期以来，海南经历了多次大规模的房地产开发，形成了较大规模的房地产存量。利用REITs方式，可以盘活存量资产，使得房地产业的发展能更好地适应海南现代产业体系的建设需要。同时，要强调稳步拓宽多种形式的产业融资渠道，放宽外资企业资本金使用的范围，鼓励外商投资企业资本金依法用于境内股权投资。可以预计，除了传统的银行贷款外，在海南自贸港建设中，资本市场融资将会发挥非常重要的作用：IPO公开上市、各类产业投资基金和私募投资基金等，有望成为海南现代产业体系建设的主要融资渠道；而便利的跨境资金移动和低税收环境，也将鼓励外国投资者以股权投资等方式参与其中。
文化旅游业、现代服务业和高新技术业是未来海南的核心支柱产业。结合这些产业的具体特点，在贸易金融、消费金融、绿色金融和科技金融等方面展开业务创新，也将是自由贸易港建设中金融支持的集中体现。
作为我国扩大对外开放的最新试验田，海南自由贸易港的建设不仅意味着前所未有的发展机遇，同时也意味着将会面临很多挑战。金融风险的扩大，就是其中之一。为了防范金融风险，需要从以下三个方面发力。
一是在总体思路上应该采取渐进模式。渐进模式是40多年中国经济改革和对外开放的一个成功经验。基于过往的经验，海南自由贸易港总体方案的实施将分为两阶段完成。根据《总体方案》，将先用5年时间，初步建立以贸易自由便利和投资自由便利为重点的自由贸易港政策制度体系；然后再用10年时间使这些制度体系和运作模式更加成熟，充分实现贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利和数据安全有序流动。这个思路在自贸港金融领域的改革与开放方面，无疑也是适用的。在具体的政策制定上，一般应该先试点、后推广，稳扎稳打，并且注意各种政策之间的配套与协调。
二是要加强对自贸港跨境资本流动的统计监测和风险预警。2025年全岛封关后，在自由贸易账户和“电子围网”等技术手段全面到位的前提下，整个自贸港有望完全取消资本管制，实现资金在港区与境外区域之间的全面自由流动。虽然自由贸易账户的实施可以基本隔绝自贸港与境内其他地区的异常资金流动，但自贸港与境外区域之间的资金完全自由流动则很容易对自贸港的金融稳定产生不利的影响。因此，有必要加强对自贸港跨境资本流动的统计监测和风险预警，对于异常的大规模资本流入或流出，应该及时予以关注或采取必要的临时性限制措施；同时，作为一种常规性的政策安排，应该建立和健全与自贸港金融体系相适应的宏观审慎管理体系，并根据国内外经济金融周期的变化进行逆向调节；此外，还应该充分利用“电子围网”等手段，建立和健全反洗钱、反恐怖融资、反逃税的审查机制。
三是要坚持既积极鼓励又合理规范和监管的基本原则。尽管不是支柱产业，但金融服务业的发展对于海南自由贸易港的建设极为关键。如前所述，在未来几年中，海南在银行、证券、基金管理、期货、保险等各类金融机构的汇聚和对外开放，金融交易平台的建设与发展，金融产品的开发创新等方面，都有望呈现出较快的发展势头。在这个过程中，有关当局应坚持既积极鼓励又合理规范和监管的基本原则。要特别防止政策套利、过度投机以及“脱实就虚”现象的发生，还要防止由于同业竞争加剧而出现的过度冒险或放松风险约束的业务行为，以从根本上控制系统性金融风险的产生。
