本文由中央财经大学金融学院教授、国际金融研究中心主任、普华永道中国首席经济学家张礼卿教授撰写，于2020年5月29日发布在网易新闻。
在刚刚结束的两会，李克强总理所做《政府工作报告》（以下简称《报告》）传递了很多重要的信息，值得仔细研读和认真体会。
一、不设GDP目标并不意味着经济增长不重要。
《报告》指出，由于全球疫情和经贸形势存在很大的不确定性，我国发展面临一些难以预料的影响因素，因而今年决定不设具体的GDP增长目标，取而代之的是以保就业和民生为核心的若干指标。
不设具体的经济增长目标为多年来罕见，但又在意料之中。上月，在最新发布的《世界经济展望报告》中，IMF将今年全球GDP增速由年初的3%大幅下调至-3%，比一月份的预测下调了6.3个百分点，并认为全球将陷入1929-33年全球大萧条以来最为严重的经济衰退。面对如此极端严峻和不确定的国际经济形势，如果设立相对稳健的增长目标，势必会同去年形成明显的落差；如果设立较为冒进的目标，则很可能会促使一些地方政府为了实现增长目标而启动从长远看根本没有效益的项目，从而造成不必要的浪费。
然而，不设GDP目标并不意味着经济增长不重要。为了实现《报告》中提出“六保”目标，特别是“城镇新增就业900万人以上，城镇调查失业率6%左右，居民消费价格涨幅3.5%左右“等稳就业、保民生的目标，以及实现全面脱贫、防范化解风险等其他重要的发展目标，经济增长速度都不可能太低。据测算，如果上述发展目标最终能够顺利实现，今年的GDP增长率应该可以达到3%左右。
应该看到，在淡化GDP指标的同时强调稳就业、保民生、保市场主体等目标，对于中小企业和民营经济的发展将是一个利好。长期以来，以中小企业为主体的民营经济尽管对我国GDP的贡献度只有60%，但对于就业贡献度则高达80%。有理由相信，为了实现各项就业和民生指标，各级政府将对中小企业将会提供更多的帮助和支持。
长期以来，对于GDP崇拜，很多方面其实一直存有批评。因为将GDP作为主要的考核指标之后，容易助长各级地方政府重数量、轻质量的粗放式发展，与注重民生保护、环境友好、社会和谐等新型发展理念不相一致。如果诞生于抗疫之年的不设GDP目标的做法在日后被常态化，可能也未必不是一件好事。
二、提高财政赤字率、发行特别国债，财政政策更加积极。
《报告》指出，今年的财政赤字率计划按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元。同时，将发行1万亿元抗疫特别国债。两者合计，将形成2万亿元新增的财政资金。这些安排，将有助于对冲因疫情和全球经济衰退对我国经济产生的下行压力。同时，从用途上看，这些新增资金将全部通过特殊转移支付机制转给地方，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体, 包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，体现了公共财政的基本属性，对于帮助中小微企业走出困境、救助失业者和低收入人群具有非常重要的意义。
值得注意的是，将财政赤字率提高到3.6%，虽然突破了3%这一所谓的国际警戒线，但与一些发达国家在危机时期往往会将赤字率提高至10%以上相比，仍然属于比较有节制的安排。此前，有不少学者和市场人士期待决策层会提出更高的赤字率（笔者在今年2月疫情冲击开始之际，也曾建议将今年的财政赤字率调高至4%）。相对有节制的安排，可能体现了决策层希望在积极的财政政策上继续保留一定的“余地”，以便在未来有能力应对更大的冲击，并保持国家财政的长期可持续性。
目前尚不清楚增加的1万亿元财政赤字通过什么渠道弥补，也不清楚1万亿元特别国债向谁发行。但可以肯定，由于1995年颁发的《中国人民银行法》中明确规定，中国人民银行“不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”，这2万亿财政资金只能通过市场渠道筹集，不可能通过所谓的赤字货币化方式来解决。事实上，我国也还远未到需要通过货币化方式弥补财政赤字的时候。我国是一个高储蓄国家，但又严重缺乏收益相对较高和安全的金融资产。国债是收益稳定的优质安全资产，居民、企业甚至金融机构对新发行的国债一般情况下都非常欢迎。可以相信，这两万亿财政资金完全可以通过向市场发债的方式解决，而完全没有必要进行货币化。
关于货币政策，《报告》强调，将“综合运用降准降息、再贷款等手段，引导广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年”。很明显，尽管不会出现大水漫灌，但货币政策总体上将会相对宽松。相对宽松的货币环境，对于财政降低通过市场筹集资金的成本，实行更加积极的财政政策将会起到一定的支撑作用。
三、大力减轻企业负担，保障就业和民生。
《报告》指出，为了保障就业和民生，必须稳住上亿的市场主体，尽力帮助企业特别是中小微企业、个体工商户渡过难关。在这方面，决策层的力度也可谓空前。今年将继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度，新增减税降费约5000亿元。前期出台6月前到期的减税降费政策，包括免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费，减免小规模纳税人增值税等，将延长至年底。预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元。
长期以来，我国的企业负担总体上一直相对较重，疫情使得这个问题更加凸显。面对疫情冲击，很多中小微企业经受着订单短时间内大幅度减少甚至全部消失的困境，其中相当一部分可能无法继续生存下去。市场主体的大量减少，势必造成失业增加和民生问题恶化。因此，通过大幅度减轻企业负担，既可在较大程度上减少市场主体的减少，也可由此而保障就业和民生，可谓一举两得。
加大企业减负力度，进而保障就业和民生，对于防止消费的大幅度下滑也具有重要意义。近年来，消费已经成为支撑经济增长的最重要力量，对GDP的贡献度超过了60%。因此，这一举措如能取得预期效果，对于经济增长的提升作用也毋庸置疑。
在经济下行的时候，给企业减负与增加财政支出都是扩张性政策。但相对于通过扩大财政支出兴建大型投资项目，以减税、减费等方式为中小企业在疫情期间提供生存机会，可以降低财政支出增加对私人投资的挤出效应，从长期看也会更加有利于市场经济的繁荣和发展。
四、增加有效投资，助推扩大内需战略实施。
《报告》指出，今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元, 比去年增加1.6万亿元, 提高专项债券可用作项目资本金的比例,中央预算内投资安排6000亿元。根据李克强总理在记者会上的说法，在今年以财政赤字增加、抗疫特别国债发行以及各种为企业提供的减负安排等方式实施的“规模性”（刺激）政策中，大约有70%将用于增加消费，其余30%将用于增长投资。这表明，面对疫情冲击，决策层在立足于纾困的同时，也试图通过扩大投资来尽量阻止经济增长失速过快。
投资扩大的重点将是“两新一重”。具体讲，包括加强新型基础设施建设，发展新一代信息网络，拓展5G应用，建设充电桩，推广新能源汽车，激发新消费需求、助力产业升级；加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。新开工改造城镇老旧小区, 支持加装电梯，发展用餐、保洁等多样社区服务；加强交通、水利等重大工程建设。
新型基础设施建设，对于加快我国数字经济发展具有重要意义。这方面的成功推进，可以视为我国实现高质量经济发展和迈向全面小康社会的重要标志。但是，由于新基建能够推动的投资数量以及就业增加相对有限，所以，以都市圈建设为代表的老基建和重大工程的建设也具有比较重要的意义。在经济显著下行和失业压力较大的时候，加大这些方面的投资将显得尤为重要。当然，为了防止低效、无效投资，科学决策至关重要。
值得注意的是，面对经济全球化退潮和地缘政治冲突加剧的风险，加大“两新一重”的投资，不仅是有助于减缓短期内经济下行的压力，从长期看也是扩大内需战略、实现经济增长方式转型的重要助推力量。
五、深化改革，激发市场主体活力。
《报告》指出，“困难挑战越大，越要深化改革，破除体制机制障碍，激发内生发展动力”。具体的改革内容包括深化“放管服”改革、推进要素市场化配置改革、提升国资国企改革成效、优化民营经济发展环境等。
在应对疫情蔓延和全球经济衰退冲击的时候，继续强调深化市场导向的改革，确实非常重要，也十分可贵。面对短期经济波动和下行压力，决策者往往可以也比较容易依靠扩张性的财政货币政策。但无论财政政策还是货币政策，其扩张空间终究有限，而且必须考虑这些扩张性政策的长期后果，包括退出时可能产生的新问题。其实，通过加大市场导向的供给侧结构性改革，提高全要素生产率，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，努力调动民营企业的积极性，切实保护其投资信心，也是应对经济下行压力的重要手段，而且其积极影响将会更为持久。
